各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　当前，全球分享经济快速增长，基于互联网等方式的创业创新蓬勃兴起，众创、众包、众扶、众筹（以下统称四众）等大众创业万众创新支撑平台快速发展，新模式、新业态不断涌现，线上线下加快融合，对生产方式、生活方式、治理方式产生广泛而深刻的影响，动力强劲，潜力巨大。同时，在四众发展过程中也面临行业准入、信用环境、监管机制等方面的问题。为落实党中央、国务院关于大力推进大众创业万众创新和推动实施“互联网+”行动的有关部署，现就加快构建大众创业万众创新支撑平台、推进四众持续健康发展提出以下意见。

　　一、把握发展机遇，汇聚经济社会发展新动能

　　四众有效拓展了创业创新与市场资源、社会需求的对接通道，搭建了多方参与的高效协同机制，丰富了创业创新组织形态，优化了劳动、信息、知识、技术、管理、资本等资源的配置方式，为社会大众广泛平等参与创业创新、共同分享改革红利和发展成果提供了更多元的途径和更广阔的空间。

　　众创，汇众智搞创新，通过创业创新服务平台聚集全社会各类创新资源，大幅降低创业创新成本，使每一个具有科学思维和创新能力的人都可参与创新，形成大众创造、释放众智的新局面。

　　众包，汇众力增就业，借助互联网等手段，将传统由特定企业和机构完成的任务向自愿参与的所有企业和个人进行分工，******限度利用大众力量，以更高的效率、更低的成本满足生产及生活服务需求，促进生产方式变革，开拓集智创新、便捷创业、灵活就业的新途径。

　　众扶，汇众能助创业，通过政府和公益机构支持、企业帮扶援助、个人互助互扶等多种方式，共助小微企业和创业者成长，构建创业创新发展的良好生态。

　　众筹，汇众资促发展，通过互联网平台向社会募集资金，更灵活高效满足产品开发、企业成长和个人创业的融资需求，有效增加传统金融体系服务小微企业和创业者的新功能，拓展创业创新投融资新渠道。

　　当前我国正处于发展动力转换的关键时期，加快发展四众具有极为重要的现实意义和战略意义，有利于激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，将我国的人力资源优势迅速转化为人力资本优势，促进科技创新，拓展就业空间，汇聚发展新动能；有利于加快网络经济和实体经济融合，充分利用国内国际创新资源，提高生产效率，助推“中国制造2025”，加快转型升级，壮大分享经济，培育新的经济增长点；有利于促进政府加快完善与新经济形态相适应的体制机制，创新管理方式，提升服务能力，释放改革红利；有利于实现机会公平、权利公平、人人参与又人人受益的包容性增长，探索一条中国特色的众人创富、劳动致富之路。

　　二、创新发展理念，着力打造创业创新新格局

　　全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，加快实施创新驱动发展战略，不断深化改革，顺应“互联网+”时代大融合、大变革趋势，充分发挥我国互联网应用创新的综合优势，充分激发广大人民群众和市场主体的创业创新活力，推动线上与线下相结合、传统与新兴相结合、引导与规范相结合，按照“坚持市场主导、包容创业创新、公平有序发展、优化治理方式、深化开放合作”的基本原则，营造四众发展的良好环境，推动各类要素资源集聚、开放、共享，提高资源配置效率，加快四众广泛应用，在更大范围、更高层次、更深程度上推进大众创业、万众创新，打造新引擎，壮大新经济。

　　——坚持市场主导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业和劳动者的主体地位，尊重市场选择，积极发展有利于提高资源利用效率、激发大众智慧、满足人民群众需求、创造经济增长新动力的新模式、新业态。

　　——包容创业创新。以更包容的态度、更积极的政策营造四众发展的宽松环境，激发人民群众的创业创新热情，鼓励各类主体充分利用互联网带来的新机遇，积极探索四众的新平台、新形式、新应用，开拓创业创新发展新空间。

　　——公平有序发展。坚持公平进入、公平竞争、公平监管，破除限制新模式新业态发展的不合理约束和制度瓶颈，营造传统与新兴、线上与线下主体之间公平发展的良好环境，维护各类主体合法权益，引导各方规范有序发展。

　　——优化治理方式。转变政府职能，进一步简政放权，强化事中事后监管，优化提升公共服务，加强协同，创新手段，发挥四众平台企业内部治理和第三方治理作用，健全政府、行业、企业、社会共同参与的治理机制，推动四众持续健康发展。

　　——深化开放合作。“引进来”与“走出去”相结合，充分利用四众平台，优化配置国际创新资源，借鉴国际管理经验，积极融入全球创新网络。鼓励采用四众模式搭建对外开放新平台，面向国际市场拓展服务领域，深化创业创新国际合作。

　　三、全面推进众创，释放创业创新能量

　　（一）大力发展专业空间众创。鼓励各类科技园、孵化器、创业基地、农民工返乡创业园等加快与互联网融合创新，打造线上线下相结合的大众创业万众创新载体。鼓励各类线上虚拟众创空间发展，为创业创新者提供跨行业、跨学科、跨地域的线上交流和资源链接服务。鼓励创客空间、创业咖啡、创新工场等新型众创空间发展，推动基于“互联网+”的创业创新活动加速发展。

　　（二）鼓励推进网络平台众创。鼓励大型互联网企业、行业领军企业通过网络平台向各类创业创新主体开放技术、开发、营销、推广等资源，鼓励各类电子商务平台为小微企业和创业者提供支撑，降低创业门槛，加强创业创新资源共享与合作，促进创新成果及时转化，构建开放式创业创新体系。

　　（三）培育壮大企业内部众创。通过企业内部资源平台化，积极培育内部创客文化，激发员工创造力；鼓励大中型企业通过投资员工创业开拓新的业务领域、开发创新产品，提升市场适应能力和创新能力；鼓励企业建立健全股权激励机制，突破成长中的管理瓶颈，形成持续的创新动力。

　　四、积极推广众包，激发创业创新活力

　　（四）广泛应用研发创意众包。鼓励企业与研发机构等通过网络平台将部分设计、研发任务分发和交付，促进成本降低和提质增效，推动产品技术的跨学科融合创新。鼓励企业通过网络社区等形式广泛征集用户创意，促进产品规划与市场需求无缝对接，实现万众创新与企业发展相互促动。鼓励中国服务外包示范城市、技术先进型服务企业和服务外包重点联系企业积极应用众包模式。

　　（五）大力实施制造运维众包。支持有能力的大中型制造企业通过互联网众包平台聚集跨区域标准化产能，满足大规模标准化产品订单的制造需求。结合深化国有企业改革，鼓励采用众包模式促进生产方式变革。鼓励中小制造企业通过众包模式构筑产品服务运维体系，提升用户体验，降低运维成本。

　　（六）加快推广知识内容众包。支持百科、视频等开放式平台积极通过众包实现知识内容的创造、更新和汇集，引导有能力、有条件的个人和企业积极参与，形成大众智慧集聚共享新模式。

　　（七）鼓励发展生活服务众包。推动交通出行、无车承运物流、快件投递、旅游、医疗、教育等领域生活服务众包，利用互联网技术高效对接供需信息，优化传统生活服务行业的组织运营模式。推动整合利用分散闲置社会资源的分享经济新型服务模式，打造人民群众广泛参与、互助互利的服务生态圈。发展以社区生活服务业为核心的电子商务服务平台，拓展服务性网络消费领域。

　　五、立体实施众扶，集聚创业创新合力

　　（八）积极推动社会公共众扶。加快公共科技资源和信息资源开放共享，提高各类公益事业机构、创新平台和基地的服务能力，推动高校和科研院所向小微企业和创业者开放科研设施，降低大众创业、万众创新的成本。鼓励行业协会、产业联盟等行业组织和第三方服务机构加强对小微企业和创业者的支持。

　　（九）鼓励倡导企业分享众扶。鼓励大中型企业通过生产协作、开放平台、共享资源、开放标准等方式，带动上下游小微企业和创业者发展。鼓励有条件的企业依法合规发起或参与设立公益性创业基金，开展创业培训和指导，履行企业社会责任。鼓励技术领先企业向标准化组织、产业联盟等贡献基础性专利或技术资源，推动产业链协同创新。

　　（十）大力支持公众互助众扶。支持开源社区、开发者社群、资源共享平台、捐赠平台、创业沙龙等各类互助平台发展。鼓励成功企业家以天使投资、慈善、指导帮扶等方式支持创业者创业。鼓励通过网络平台、线下社区、公益组织等途径扶助大众创业就业，促进互助互扶，营造深入人心、氛围浓厚的众扶文化。

　　六、稳健发展众筹，拓展创业创新融资

　　（十一）积极开展实物众筹。鼓励消费电子、智能家居、健康设备、特色农产品等创新产品开展实物众筹，支持艺术、出版、影视等创意项目在加强内容管理的同时，依法开展实物众筹。积极发挥实物众筹的资金筹集、创意展示、价值发现、市场接受度检验等功能，帮助将创新创意付诸实践，提供快速、便捷、普惠化服务。

　　（十二）稳步推进股权众筹。充分发挥股权众筹作为传统股权融资方式有益补充的作用，增强金融服务小微企业和创业创新者的能力。稳步推进股权众筹融资试点，鼓励小微企业和创业者通过股权众筹融资方式募集早期股本。对投资者实行分类管理，切实保护投资者合法权益，防范金融风险。

　　（十三）规范发展网络借贷。鼓励互联网企业依法合规设立网络借贷平台，为投融资双方提供借贷信息交互、撮合、资信评估等服务。积极运用互联网技术优势构建风险控制体系，缓解信息不对称，防范风险。

　　七、推进放管结合，营造宽松发展空间

　　（十四）完善市场准入制度。积极探索交通出行、无车承运物流、快递、金融、医疗、教育等领域的准入制度创新，通过分类管理、试点示范等方式，依法为众包、众筹等新模式新业态的发展营造政策环境。针对众包资产轻、平台化、受众广、跨地域等特点，放宽市场准入条件，降低行业准入门槛。（交通运输部、邮政局、人民银行、证监会、银监会、卫生计生委、教育部等负责）

　　（十五）建立健全监管制度。适应新业态发展要求，建立健全行业标准规范和规章制度，明确四众平台企业在质量管理、信息内容管理、知识产权、申报纳税、社会保障、网络安全等方面的责任、权利和义务。（质检总局、新闻出版广电总局、知识产权局、税务总局、人力资源社会保障部、网信办、工业和信息化部等负责）因业施策，加快研究制定重点领域促进四众发展的相关意见。（交通运输部、邮政局、人民银行、证监会、银监会、卫生计生委、教育部等负责）

　　（十六）创新行业监管方式。建立以信用为核心的新型市场监管机制，加强跨部门、跨地区协同监管。建立健全事中事后监管体系，充分发挥全国统一的信用信息共享交换平台、企业信用信息公示系统等的作用，利用大数据、随机抽查、信用评价等手段加强监督检查和对违法违规行为的处置。（发展改革委、工业和信息化部、工商总局、相关行业主管部门负责）

　　（十七）优化提升公共服务。加快商事制度改革，支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，为创业创新提供便利的工商登记服务。简化和完善注销流程，开展个体工商户、未开业企业、无债权债务企业简易注销登记试点。推进全程电子化登记和电子营业执照应用，简化行政审批程序，为企业发展提供便利。加强行业监管、企业登记等相关部门与四众平台企业的信息互联共享，推进公共数据资源开放，加快推行电子签名、电子认证，推动电子签名国际互认，为四众发展提供支撑。进一步清理和取消职业资格许可认定，研究建立国家职业资格目录清单管理制度，加强对新设职业资格的管理。（工商总局、发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、相关行业主管部门负责）

　　（十八）促进开放合作发展。有序引导外资参与四众发展，培育一批国际化四众平台企业。鼓励四众平台企业利用全球创新资源，面向国际市场拓展服务。加强国际合作，鼓励小微企业和创业者承接国际业务。（商务部、发展改革委牵头负责）

　　八、完善市场环境，夯实健康发展基础

　　（十九）加快信用体系建设。引导四众平台企业建立实名认证制度和信用评价机制，健全相关主体信用记录，鼓励发展第三方信用评价服务。建立四众平台企业的信用评价机制，公开评价结果，保障用户的知情权。建立完善信用标准化体系，制定四众发展信用环境相关的关键信用标准，规范信用信息采集、处理、评价、应用、交换、共享和服务。依法合理利用网络交易行为等在互联网上积累的信用数据，对现有征信体系和评测体系进行补充和完善。推进全国统一的信用信息共享交换平台、企业信用信息公示系统等与四众平台企业信用体系互联互通，实现资源共享。（发展改革委、人民银行、工商总局、质检总局牵头负责）

　　（二十）深化信用信息应用。鼓励发展信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业。建立健全守信激励机制和失信联合惩戒机制，加大对守信行为的表彰和宣传力度，在市场监管和公共服务过程中，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策，对违法失信者依法予以限制或禁入。（发展改革委、人民银行牵头负责）

　　（二十一）完善知识产权环境。加大网络知识产权执法力度，促进在线创意、研发成果申请知识产权保护，研究制定四众领域的知识产权保护政策。运用技术手段加强在线创意、研发成果的知识产权执法，切实维护创业创新者权益。加强知识产权相关法律法规、典型案例的宣传和培训，增强中小微企业知识产权意识和管理能力。（知识产权局牵头负责）

　　九、强化内部治理，塑造自律发展机制

　　（二十二）提升平台治理能力。鼓励四众平台企业结合自身商业模式，积极利用信息化手段加强内部制度建设和管理规范，提高风险防控能力、信息内容管理能力和网络安全水平。引导四众平台企业履行管理责任，建立用户权益保障机制。（网信办、工业和信息化部、工商总局等负责）

　　（二十三）加强行业自律规范。强化行业自律，规范四众从业机构市场行为，保护行业合法权益。推动行业组织制定各类产品和服务标准，促进企业之间的业务交流和信息共享。完善行业纠纷协调和解决机制，鼓励第三方以及用户参与平台治理。构建在线争议解决、现场接待受理、监管部门受理投诉、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。（相关行业主管部门、行政执法部门负责）

　　（二十四）保障网络信息安全。四众平台企业应当切实提升技术安全水平，及时发现和有效应对各类网络安全事件，确保网络平台安全稳定运行。妥善保管各类用户资料和交易信息，不得买卖、泄露用户信息，保障信息安全。强化守法、诚信、自律意识，营造诚信规范发展的良好氛围。（网信办、工业和信息化部牵头负责）

　　十、优化政策扶持，构建持续发展环境

　　（二十五）落实财政支持政策。创新财政科技专项资金支持方式，支持符合条件的企业通过众创、众包等方式开展相关科技活动。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等政策性基金作用，引导社会资源支持四众加快发展。降低对实体营业场所、固定资产投入等硬性指标要求，将对线下实体众创空间的财政扶持政策惠及网络众创空间。加大中小企业专项资金对小微企业创业基地建设的支持力度。大力推进小微企业公共服务平台和创业基地建设，加大政府购买服务力度，为采用四众模式的小微企业免费提供管理指导、技能培训、市场开拓、标准咨询、检验检测认证等服务。（财政部、发展改革委、工业和信息化部、科技部、商务部、质检总局等负责）

　　（二十六）实行适用税收政策。加快推广使用电子发票，支持四众平台企业和采用众包模式的中小微企业及个体经营者按规定开具电子发票，并允许将电子发票作为报销凭证。对于业务规模较小、处于初创期的从业机构符合现行小微企业税收优惠政策条件的，可按规定享受税收优惠政策。（财政部、税务总局牵头负责）

　　（二十七）创新金融服务模式。引导天使投资、创业投资基金等支持四众平台企业发展，支持符合条件的企业在创业板、新三板等上市挂牌。鼓励金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，基于四众特点开展金融产品和服务创新，积极发展知识产权质押融资。大力发展政府支持的融资担保机构，加强政府引导和银担合作，综合运用资本投入、代偿补偿等方式，加大财政支持力度，引导和促进融资担保机构和银行业金融机构为符合条件的四众平台企业提供快捷、低成本的融资服务。（人民银行、证监会、银监会、保监会、发展改革委、工业和信息化部、财政部、科技部、商务部、人力资源社会保障部、知识产权局、质检总局等负责）

　　（二十八）深化科技体制改革。全面落实下放科技成果使用、处置和收益权，鼓励科研人员双向流动等改革部署，激励更多科研人员投身创业创新。加大科研基础设施、大型科研仪器向社会开放的力度，为更多小微企业和创业者提供支撑。（科技部牵头负责）

　　（二十九）繁荣创业创新文化。设立“全国大众创业万众创新活动周”，加强政策宣传，展示创业成果，促进投资对接和互动交流，为创业创新提供展示平台。继续办好中国创新创业大赛、中国农业科技创新创业大赛等赛事活动。引导各类媒体加大对四众的宣传力度，普及四众知识，发掘典型案例，推广成功经验，培育尊重知识、崇尚创造、追求卓越的创新文化。（发展改革委、科技部、工业和信息化部、中央宣传部、中国科协等负责）

　　（三十）鼓励地方探索先行。充分尊重和发挥基层首创精神，因地制宜，突出特色。支持各地探索适应新模式新业态发展特点的管理模式，及时总结形成可复制、可推广的经验。支持全面创新改革试验区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区、战略性新兴产业集聚区、*********经济技术开发区、跨境电子商务综合试验区等加大改革力度，强化对创业创新公共服务平台的扶持，充分发挥四众发展的示范带动作用。（发展改革委、科技部、商务部、相关地方省级人民政府等负责）

　　各地区、各部门应加大对众创、众包、众扶、众筹等创业创新活动的引导和支持力度，加强统筹协调，探索制度创新，完善政府服务，科学组织实施，鼓励先行先试，不断开创大众创业、万众创新的新局面。

　　国务院
　　2015年9月23日

《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》解读

发布时间：2015-09-28  来源：中国信息通信研究院  

　　我国基于互联网的新业态、新模式蓬勃兴起，众创、众包、众扶、众筹（简称四众）快速涌现，呈大众化、平台化、规模化、国际化发展之势，正在成为创业创新的重要支撑平台。四众通过“互联网+”实现劳动、知识、技术、资本等生产生活要素的最低成本集聚和******化利用，催生新供给、释放新需求、绽放新活力。是稳增长、调结构、促改革、惠民生的关键力量。《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（以下简称《指导意见》）是落实党中央、国务院关于“互联网+”行动和“大众创业万众创新”的政策性文件，是推进四众发展的顶层设计文件。《指导意见》提出以众智促创新、以众包促变革、以众扶促创业、以众筹促融资等重大发展方向和十七条重点举措，旨在激发全社会创业创新热情，指导四众规范发展，进一步优化管理服务。四众有利于开辟众人创富、劳动致富、共同富裕的发展新路径，对实现新常态下新旧动能的转换具有重大意义。 

　　一、借势兴起，步入融合变革新阶段

　　经过二十多年的高速发展和积累沉淀，我国互联网规模庞大，应用活跃。特别是近些年来，借助市场规模高速增长之势、融合创新纵深推进之势、深化改革简政放权之势，众创、众包、众扶、众筹在经济社会各领域如雨后春笋般快速涌起，动力强劲，潜力巨大，成为发展新经济的亮点。

　　（一）聚众智促创新，众创平台不断壮大

　　众创平台是帮助广大创业者聚集和链接各类创业资源的孵化平台，能够提供部分或全方位的创业服务，创业者可以专注于核心业务，利于创意和创新成果的快速转化。全球聚焦于创业创新孵化的众创平台发展迅速，在美国硅谷地区，由创业咖啡、网络孵化器、创客空间等新型众创平台构筑的完善的创业创新生态，不断孕育出引领全球的前沿技术、商业模式和创新企业，成为推动美国经济发展的动力之源。在我国，北京、上海、深圳、杭州、武汉、青岛等地区已经诞生一大批各具特色的线上线下融合的众创平台，包括创业咖啡、创客空间、创新工场等专业孵化平台；腾讯的开放网络孵化平台已有五百万开发者创业，开发者分成超百亿。海尔“海创汇”内部创业平台已诞生四百多个项目，孵化和孕育着两千多家创客小微公司。我国已经成为位居全球前列的创业大国。

　　（二）合众力增就业，众包平台加速渗透

　　众包平台是帮助任何主体将特定任务分包给不特定社会大众的服务对接平台，通过大规模社会化协同、聚众力集众智的方式完成特定任务。有“世界******酒店”之名的民居众包分享平台Airbnb，已拥有来自191个国家的超过150万名房客。通过众包模式分享私家车的Uber平台，已拥有超过百万司机，成为全球******的出租车公司。IBM、宝洁等行业巨头纷纷通过众包模式吸收来自全球的外部研发力量降低企业研发成本。我国众包发展迅猛，作为******的创意众包平台，猪八戒网的注册创业者超过1300万，卖家三百万，为25个国家和地区提供了380万次定制化创意服务，提供“猪标局”等线上线下融合的延伸性高增值服务。众包模式还在研发设计、内容创造，以及交通出行、物流快递、教育培训、旅游度假等生活服务领域深入应用，滴滴出行、人人快递、YY教育、途家网等一大批众包平台企业快速崛起，掀起分享经济发展大潮。

　　（三）汇众能助创业，众扶平台蓄势待发

　　众扶平台是通过政府和公益机构支持、企业帮扶援助、个人互助互扶等多种途径，共助小微企业和创业者成长，构建创业创新发展良好生态的创新形式。来自政府、产业、公众等各层面的众扶活动不断涌现，氛围浓厚、深入人心的众扶文化正在形成。北京、上海等地方政府积极开展公共数据开放实践，鼓励公众利用公共信息资源开发创新应用。上海、广东、深圳等地试行的创新券政策，为小微企业提供了免费使用科研场地和设施平台的机会。联想等行业领军企业为有创业意向的科技人员进行全方位、系统性、实战型的创业能力免费培训，培训超过万人，产生扶持创业的积极效应。基于开源社区和网络互助平台的公众互助众扶形式不断涌现。

　　（四）集众资促发展，众筹平台异军突起

　　众筹平台是个人或企业通过互联网向社会公众或组织募集资金，是中小微企业筹集早期发展资金的重要途径。近些年，我国众筹行业呈爆发式增长，主要有实物众筹、股权众筹和网络借贷三种模式。在电子商务龙头企业引领下，实物众筹规模迅速扩大，覆盖消费电子、艺术出版、影视娱乐等多个创意领域。2015年上半年，项目总数超过1.2万个，累计筹款金额达8亿元，同比增长300%。一批极具发展前景的创新创业企业脱颖而出，如小牛机车、三个爸爸净化器等融资超过千万。股权众筹影响较大，大多数股权融资平台开展的是私募股权融资，与真正意义上大众化、开放式股权众筹相差甚远。网络借贷连续翻倍式增长，交易规模4年增长81倍，平台数量增长超过30倍。2015年上半年，网络借贷平台数量超过两千家，累计成交量突破6835亿元，贷款总量************。股权众筹、网络借贷的监管尚未规范，中国人民银行、证监会、银监会等部门正在加快完善管理制度。

　　二、意义深远，支撑双创发展新平台

　　《指导意见》立足国情，顺应“互联网+”时代融合创新变革大势，鼓励支持四众发展，是壮大新经济的需要，是创业创新的需要，更是构建开放竞争新秩序的需要。

　　（一）打造协作分享新经济

　　分享经济是适应时代发展的新经济模式，也是未来最重要的经济模式之一。全球分享经济快速发展，孕育了一大批极具发展潜力的新兴平台类公司，成为拉动经济增长、激发潜在动能的驱动力量。众包、众筹是分享经济应用的重要模式。大力发展众包、众筹，创业、创新和就业的门槛更低、成本更小、速度更快、方式更活，有利于拓展我国分享经济的新领域，使大众线上分享有回报，线下岗位有工资，既参与创新又分享成果，还会孵化一大批新型小微企业。大力发展四众将触发生产方式、管理方式的变革，有利于充分发挥闲置资源的潜在价值，实现效率提升和绿色发展；有利于降低企业研发、生产和用工成本，实现开放创新和弹性供给；有利于创新资源“引进来”、创新能力“走出去”，培育面向全球化竞争的开放型新经济。

　　（二）激发创业创新新动能

　　《指导意见》以四众为支撑平台促进创业创新，拓展就业空间，激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力，将我国的人力资源优势转化为人力资本优势，增强创新发展新动能。一是鼓励网络众创平台、创业基地、农民工返乡创业园等实体或虚拟众创空间的建立，为创业提供便捷资源服务，激发大众参与热情。我国已保持持续一年半以上每天有1万多家新企业注册成立。二是四众平台服务模式拓展延伸到生产生活等多个领域，加速产业组织、生态环境、交易机制和服务理念为核心的创新变革，进一步丰富行业竞争方式，优化产业格局，激活潜在市场供给与需求，开辟创新发展空间。三是四众以多种方式，带动广大开发者、劳动者以及社会工作者，灵活分散就业，扩展就业渠道，让更多的人为社会创造价值。


　　（三）构建开放竞争新秩序

　　开放竞争新秩序是推动四众健康可持续发展、构建开放型经济新体制、形成国际竞争新优势的重要保障。打破行业壁垒、激发企业活力、实现公平竞争，是进一步推动四众发展壮大的基础和前提。《指导意见》坚持深化改革和扩大开放的基本理念，推动简政放权、完善行业准入制度，这有利于在四众发展中处理好政府与市场的关系、营造公平竞争环境，有利于满足四众平台跨界创新、提供融合服务的制度需求。其次，内部众创平台、制造运维众包、企业分享众扶、众筹等四众新模式对国有企业创新管理制度和经营理念具有重要借鉴意义，发展四众将助力国有企业改革，提升创新能力。《指导意见》突出强调平台内部治理，创新行业监管方式，这有利于加快完善信用体系、知识产权保护、消费者保护、信息安全等创业创新发展环境。

　　三、问题导向，聚焦四众发展新挑战

　　四众运营具有资产轻、主体多、用工活等特点，正在颠覆甚至重构传统组织管理模式和产业价值取向，对既有市场准入体系和监管规则产生巨大影响，对社会基础信用环境提出愈为迫切的要求。 

　　（一）多元主体突破现有市场准入制度

　　现有的管理制度建立在行业边界清晰、职能明确的管理基础之上。基于“互联网+”的众包、众筹，跨界融合，形态多样，性质各异，突破了既有的边界和范围，引发新的准入问题。我国在交通出行、物流快递、金融服务、健康医疗、教育培训等领域存在较高行业壁垒，这些领域往往是四众创新最活跃的领域。在快递领域，根据我国《邮政法》和《快递条例》的相关规定，从事快递经营的主体必须是企业法人，快递业务的人员需持有快递员职业资格证，而快递众包的发展实践已经超出这些规定限制。很多提供家政、美妆、速运等生活服务的众包企业，平台有超过万名的自由签约劳动者。在金融领域，《证券法》、《公司法》规定，未经国务院证券监管机构批准禁止公开发行和募集资金人数不得超过200人。股权众筹通过互联网面向大众公开小额融资方式，与该规定冲突。

　　（二）变革创新要求监管方式加快转变

　　四众发展涉及众多行业领域，海量新兴市场主体涌入市场，用户形态深刻变革。“产消者”模糊了生产者和消费者的界限，对市场主体直接监管的难度加大。很多服务提供主体均为兼职个体，市场进入和退出更加自由灵活，对市场行为全面监管难度较大。监管部门不可能实时掌握所有劳动者的相关信息，也不可能逐一对其资质进行审核。四众的业务形态和组织形态也发生深刻变革。众包企业依托专业化服务平台集聚供需双方，跨地域快速扩张，形成专业领域的企业领导地位。出租车公司没有自己的车辆，酒店没有自己的客房，物流企业没有自己的仓储和运输，创意服务企业没有自己的设计师等，平台企业一般并不直接面对消费者，但作为服务交易的撮合者，其权利和义务界定模糊，易引发权益纠纷。这要求政府管理部门顺应发展趋势，加快完善和调整其监管方式和监管手段。 

　　（三）快速渗透亟需加强信用体系建设

　　四众商业模式的核心就是通过互联网建立起个体与个体、个体与企业之间直接的服务、交易以及相互间的信任关系。特别是对依托陌生人服务或交易的网络约租车，自由快递人、本地人导游等服务，有效帮助用户识别可信服务或交易对象是其商业模式成功的关键。与美欧等成熟的社会综合信用环境相比，我国陌生人之间还普遍缺乏基本的信任，个人与企业诚信体系建设差距较大。以私人住房分享为例，有效保障租客和房主的人身安全和财产安全是该模式成功运营的前提。基于个人信用体系，Airbnb为代表的住房分享平台快速发展壮大，中国类似模式的发展相对滞后。

　　全球看，四众领域发展所面临的问题和挑战具有高度相似性，各国政府都在积极探索应对之策。如美国已经有包括加州、西雅图、芝加哥等20多个州或市承认了Uber的合法地位。最近，美国政府还进一步修订完善了《创业者投资（JOBS）法案》，给予股权众筹证券发行豁免地位。在欧洲，荷兰阿姆斯特丹通过立法，将以Airbnb为代表的互联网家庭旅店业纳入监管，并征收5%的旅游税，以保证传统酒店业的公平竞争。整体看，各国普遍采取顺应大势、包容创新、规范发展的应对举措。相比较，我国信用体系建设相对滞后，四众发展将面临更大的市场认知、培育和监管方面的挑战。

　　四、因业施策，释放四众发展新活力

　　《指导意见》针对四众“准入、监管、信用”三大关键问题，提出了“推进放管结合、完善市场环境、强化内部治理、优化政策扶持”四个方面的保障措施。从创业者或劳动者的角度看，《指导意见》的发布实施既释放出政策利好，也提出了规范要求。

　　（一）着力改革创新，营造包容发展环境

　　《指导意见》顺应大众创业、万众创新的发展要求，利用我国互联网应用创新的综合优势，充分发挥广大人民群众的创业创新活力，推动解决发展中面临的主要问题。一是推动传统强管制领域准入门槛进一步降低。从国家层面明确要在交通、物流、快递、金融、医疗、教育等传统强管制性领域创新准入制度，要求交通运输部、邮政局等行业主管部门放宽市场准入条件，这将有助于解决当前大多数平台类企业面临的准入难问题。二是促进政府公共服务水平更加优化。明确指出要在四众领域加快商事制度改革，放宽新注册企业住所登记条件限制，通过改革不合理的限制，为创业创新提供更加高效便捷的工商服务；同时，将进一步清理和取消不合理的职业资格许可认定，营造良好的政务服务环境。三是加快信息资源开放共享。推动四众平台企业与行业监管、企业登记等相关部门间的信息互联共享，通过推进国家信用信息共享交换平台等相关信用信息平台、系统与四众平台企业信用体系的互联互通，将有效降低交易双方的信息不对称、防范和降低企业经营风险。四是扩大财政扶持政策覆盖面。传统财政扶持政策主要面向线下实体企业，对实体营业场所和固定资产投入等硬性指标有严格要求，《指导意见》提出，对线下实体众创空间的财政扶持政策要惠及网络众创空间，减轻创业创新者的财政负担。加大政府购买服务，进一步支持四众企业做大做强。

　　（二）明确规范要求，引导四众健康发展

　　《指导意见》提出引导和促进四众健康有序发展的四方面要求。一是要创新监管方式，由以事前为主向事前、事中、事后全周期管理转变，放管结合，依托大数据技术、随机抽查机制等技术手段加强事中监测，加大事后处罚力度。二是要加快建立信用体系，构建广泛的信任关系。完善的信用体系是安全交易的基础，通过实名认证制度等方式实现四众参与主体与其信用基础的识别和映射，帮助用户识别可信服务或交易对象，全面降低交易风险。三是由政府管理为主向多元主体参与治理转变，充分发挥平台企业内生治理作用，明确其在质量管理、内容管理、社会保障等方面的责任、权利和义务，强化行业自律指引和规范，形成企业、用户和社会第三方共同参与的治理局面。四是要坚持创新驱动发展战略，把国企改革与大众创业、万众创新紧密结合。李克强总理指出，“双创”不仅是个体和小微企业的兴业之策，也是大企业特别是国有企业的强盛之道。国有企业在深化改革中可以依托“互联网+”，打造众创、众包、众扶、众筹等平台，通过生产方式和管理模式变革，使创造活力迸发、创新能力倍增，推动国有企业在改革创新中实现更好发展。